以资产负债约束机制助力国企结构性去杠杆

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降低国有企业的杠杆率是结构性去杠杆化的重中之重。最近，中共中央办公厅、国务院办公厅发布了《关于加强国有企业资产负债约束的指导意见》(以下简称《指导意见》)，这是贯彻落实党的十九大精神，促进国有企业降低杠杆，防范和化解国有企业债务风险的重要文件，也是促进国有资本做强做大，提高经济发展质量，增强经济发展后劲的重要举措。

高杠杆率是现阶段中国经济面临的突出问题。值得关注的是，杠杆率在不同部门之间和内部具有明显的结构特征。杠杆率最高的是企业部门，企业部门三分之二以上的债务集中在国有企业。因此，降低国有企业的资产负债率是结构去杠杆化的一项重要任务。

长期以来，由于国有企业内部治理结构和外部约束机制不完善，国有企业资产负债约束较少，融资过度和规模冲动问题较为严重。近年来，党中央、国务院高度重视国有企业债务风险，做出了一系列降低企业杠杆率的重大决策部署，取得了显著成效。随着企业去杠杆化的深入，制度和机制层面的痼疾逐渐显现，国有企业缺乏有效的资产负债约束机制就是其中之一。在当前形势下，有必要有效解决国有企业的软预算约束问题。通过建立和完善国有企业资产负债约束机制，加强监督管理，国有企业的资产负债比例可以尽快降低到合理水平。

建立科学完善的国有企业资产负债约束机制是一项系统工程。《指导意见》对国有企业资产负债约束的指标标准、削减目标、管控体系、配套政策、组织实施等进行了精心安排。

有效的资产和负债约束需要明确和有针对性。《指导意见》明确提出，要尽快将重债国有企业的资产负债率提高到合理水平，到2020年底，国有企业的平均资产负债率要比2017年底降低2个百分点左右，为下一阶段国有企业的减债和减杠杆提供了明确的时间表和任务书。同时，《指导意见》还选择了债务管控的目标企业，抓住了风险防范的重点企业，提出以企业资产负债率为核心，综合考虑行业特点、发展阶段、债务类型、债务期限等。，并科学地评估企业债务风险的程度。对于超过约束标准的企业，应根据风险大小将其列入重点关注和重点监管企业名单，并采取相应的控制措施。

有效的资产和负债约束需要全面覆盖和分类管理。建立和完善国有企业的资产负债约束，不能有死角和盲点，要覆盖所有行业和所有类型的国有企业，保证约束标准到位、细化和硬化。同时，由于我国不同行业国有企业的资产负债率和资产负债特征存在较大差异，《指导意见》提出，应在不同行业设置国有企业资产负债率的基线、警戒线和重点监管线等各种约束指标标准，以避免在设置单一标准时出现过于宽松或过于严格的问题。严格控制产能过剩行业国有企业的资产负债率，灵活适度控制战略性新兴工业企业、创新型创业企业等有利于促进经济转型升级的国有企业的资产负债率，这也体现了按行业决策、有支撑、有控制的基本原则。

有效的资产负债约束需要改善内部治理和加强外部约束。我国国有企业资产负债结构不合理的原因是复杂的，既有内部治理问题，如对过度的债务融资行为缺乏日常约束管理，对集团下属子公司的资产负债约束不足，也有外部因素，如缺乏科学规范的企业资产负债监控预警系统，对高负债企业的协同约束和考核惩罚力度不够。因此，需要采取综合措施来提高政策的有效性。为此，《指导意见》提出，强化国有企业资产负债约束应与深化国有企业改革、建立现代企业制度、优化公司治理结构、建立健全长效机制有机结合。这些措施既有制度建设的长效机制，又有短期显效的切实措施，能够防范和化解国有企业的高负债风险，体现了标本兼治、内外并举、着眼当前、着眼长远的思想。

有效的资产负债约束需要各方的积极行动和适当的政策支持。国有企业的资产负债约束机制本身涉及多个主体，因此需要多方共同制定相应的措施。对于国有企业，要加强资本结构的规划和管理，合理设定企业的资产负债率和资产负债结构，加强企业集团对子公司的内部约束和统一管理。对于国有资产管理部门来说，要尽快建立科学规范的企业资产负债监测预警系统，加强过程监督检查，发挥评估和引导作用，督促高负债企业限期降低资产负债率。对于相关金融机构，要加强贷款信息共享，全面审慎评估企业信用风险，对重点企业新增债务融资引入联合授信机制。此外，《指导意见》还明确提出，要为高负债国有企业创造良好的政策和制度环境，降低资产负债率，完善资本补充机制，扩大股权融资，支持存量资产的盘活，稳步有序推进债务重组和市场化债转股，围绕国有企业减资减债工作中的各种痛点、难点和阻滞点，有针对性地取得突破。

降低国有企业的杠杆率是中国经济转向高质量发展时必须克服的一个障碍。下一步，要抓好《指导意见》的贯彻落实，为我国经济健康、持续健康发展奠定坚实基础。(国家发展和改革委员会经济研究所曹石钢)

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