地方债风险权重降为0？没那么简单

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资料来源:工业研究

何凡兴业研究分析师

陈豪兴业研究分析师

兴业银行首席经济学家(601166，诊断部)华富证券首席经济学家

近日，有媒体报道称，商业银行投资地方政府债券的信用风险权重可能从目前的20%下调至0%。

我们认为，根据《巴塞尔协议》等国家和地区的规定，在满足一定条件的前提下，地方政府债券的信用风险权重可以调整为0%，但应考虑地方政府特殊债券的差异性特征。

假设地方政府债券信用风险权重降至0%，银行业核心一级资本充足率可提高0.23个百分点左右，核心一级资本占用可减少1350亿元；考虑到税收和资本占用等因素，调整后的地方政府债券收益率可提高约38个基点。

从对外开放债券市场的角度来看，此举可能有利于一些海外金融机构参与中国市场，但不同国家的具体监管要求不同。

关键词:地方政府债券信用风险权重

近日，有媒体报道称，商业银行投资地方政府债券的信用风险权重可能从目前的20%下调至0%。

那么，根据国际监管规则，地方政府债券的信用风险权重能否调整到0%？权重调整到0%后，对商业银行有什么影响？

一、国际国内监管中公共部门实体信用风险权重的规定

在商业银行资本监管范围内，地方政府属于公共部门实体，巴塞尔协议与其他国家对公共部门实体信用风险权重的规定存在差异。

1、中国资本监管的要求

2012年，原银监会颁布的《商业银行资本管理办法(试行)》(银监会令2012年第1号，以下简称《资本办法》)规定:“商业银行对我国公共部门实体债权的风险权重为20%。中国的公共部门实体包括:(1)除财政部和中国人民银行外，其他收入主要来自中央政府的公共部门。(二)省(自治区、直辖市)和计划单列市人民政府。商业银行对前款所列公共部门实体投资的工商企业的债权不适用20%的风险权重。”

可以看出，在我国现有的资本监管中:(1)省级地方政府是公共部门实体，省级地方政府发行的地方政府债券适用20%的信用风险权重；(2)地方国有企业发行的债券(包括城市投资债券)的信用风险权重不是20%，而是一般企业的100%。

2、《巴塞尔协议》的规定

根据巴塞尔委员会2006年发布的资本计量与资本标准的国际趋同(即巴塞尔新协议[2])，国内公共部门实体(公共部门实体，pse的信用风险权重)可以基于国家监管的国家判断:(1)国内公共部门实体的信用风险权重通常高于国内主权债权；(2)国内监管也可以确定地方政府债权可以视为主权债权，判断可以基于地方政府获得收入的能力和中央政府提供的担保等因素。对于地方政府来说，应该有特定的获取收入的能力和降低违约风险的机制安排。对于中央政府或地方政府的管理部门和非商业组织，如果它们有严格的融资约束，并且由于其特殊的公共地位而不能破产，它们可以被视为主权债权。

3.美联储的资本监管条例

根据美国《银行控股公司、储蓄和贷款机构以及州银行资本充足率管理条例》，公共部门实体(pse)是指州、地方政府和主权级别以下的其他政府下属机构。对于美国的公共部门实体，商业银行在计算其资本充足率时应给予其20%的风险权重；对于其项目收益义务，商业银行在计算资本充足率时应给予其50%的风险权重。其中，一般债务是指由公共部门实体以其信用完全担保的债券或类似形式的债务，类似于我国地方政府的一般债券。项目收益债务是指公共部门实体以债券或类似形式形成的债务，以特定项目收益资金(而非一般税收资金)偿还，类似于中国地方政府的特殊债务。

4.欧洲委员会资本监管条例

欧盟资本要求指令4(CRD iv)的相关文件在定义资产风险权重时区分了地方政府和公共部门实体。商业银行对欧盟成员国地方政府形成的债权资产进行风险加权的方式主要有三种:第一，当中央政府和地方政府在收入和中央风险上没有区别，中央政府之间有相应的安排来降低地方政府的违约风险时，地方政府的风险权重可以等于中央政府的风险权重。欧洲银行管理局(eba)将向外界公布这些地方政府的名单。如果欧盟认可的具有同等监管效力的第三国监管机构认为当地政府符合上述条件，也可以参照执行。由于欧盟规定成员国中央政府以本币计价的债务风险权重为0%，因此这些地方政府的债务风险权重为0%。第二，对于不符合第一类条件的欧盟成员国地方政府，它们应对商业银行形成的本币债务给予20%的风险权重。第三，对于上述两种情况之外的其他情况，地方政府应被视为东道国的金融机构给予风险权重。

第二，体重减轻可能及其影响

1.降低我国地方政府债券信用风险权重的可行性

根据巴塞尔协议，如果地方政府有特定的收入能力而不能破产，它可以将地方政府的债权视为主权债权。目前，我国法律法规尚未明确规定地方政府破产，但市场普遍认为地方政府债券不太可能违约。只有从这个角度出发，降低我国地方政府债券的信用风险权重才是可行的。

需要指出的是，我国地方政府发行的地方政府专用债券在信用风险水平上不同于地方政府普通债券，其信用风险水平高于地方政府普通债券。根据财政部的有关规定，地方政府专项债券的还款来源主要是相应的政府资金收入、专项收入、发行专项债券等。，逐步发展特殊债券品种，实现项目收益与融资的自我平衡。从上述特征来看，地方政府特别债券的特征与美国的项目收益义务相似，但不同于地方政府普通债券的偿还机制。

2.减少地方债券投资的资本占用，相应提高风险调整后的收益率

据wind统计，截至8月24日，地方政府债券存量为16.7万亿元，其中普通债券为10.5万亿元，特别债券为6.2万亿元。假设80%的地方政府债券由商业银行持有，如果地方政府一般债券和特殊债券的信用风险权重从20%调整到0%，计算出的信用风险加权资产将减少2.7万亿元(16.7*80%*20%)。

根据中国保监会披露的数据，2018年第二季度末，商业银行核心一级资本充足率为10.65%，核心一级资本净额为13.75万亿元。如果信用风险加权资产减少2.7万亿元，商业银行核心一级资本充足率将提高到10.88%，提高0.23个百分点；根据最低核心一级资本要求5%，核心一级资本占用减少约1350亿元。

假设地方政府债券的信用风险权重系数调整为0，地方政府债券的风险调整收益率将相应增加。具体来说，从目前商业银行投资债券的税率和信贷风险权重来看，国债和地方政府债券的免税效果基本相同，政策性金融债券在持有期间需要缴纳更多的利息所得税；国债和政策性金融债券的信用风险权重为0%，地方政府债券的信用风险权重为20%。如果地方政府债券的信用风险权重调整为0%，国债和地方政府债券的税率和信用风险权重系数将完全一致。

我们计算各种债券的风险调整收益率。假设地方政府债券的风险权重从20%调整到0%，10年期地方政府债券的风险调整收益率将提高38个基点，比同期政府债券高50个基点左右。

3.外国投资者投资中国地方政府债券的影响

假设中国降低了地方债务的风险权重，这会影响外国银行在中国购买地方债务的风险权重吗？

巴塞尔委员会对这种情况没有做出明确的要求，各国监管机构对持有外国公共部门实体债权的风险权重设定了不同的标准。因此，降低地方债务的风险权重能否在资本节约方面激励外国银行，主要取决于其所在国家监管当局的监管。具体来说，它包括以下情况:

首先，是指东道国商业银行债权的风险权重。根据《中国银行业监督管理委员会资本办法》，“公共部门实体的债权风险权重与在所在国家或地区注册的商业银行的债权风险权重相同。”

其次，对于被视为主权债权的公共部门实体，使用主权债权的风险权重。根据欧盟资本要求指令4，一般而言，商业银行对地方政府的债权的风险权重与其所在国的金融机构相同；但是，如果中央政府和地方政府的风险是一致的，那么中央政府债权的风险权重也可以是一致的。对于这种地方政府，如果其国家是欧盟成员国，其风险权重将为0%，如果其是非欧盟成员国，则参考其主权风险权重。

第三是参照东道国监管机构设定的风险权重，并根据东道国主权要求的评级，为公共部门实体设定最低标准。例如，在美国，联邦储备委员会关于银行控股公司、储蓄和贷款机构以及国家银行资本充足率的条例要求，对于外国公共部门实体，风险权重通常根据经合组织发布的国家风险分类及其债务偿还来源来判断。如果不考虑中国的监管规则，而oecd crc分类[3]为2，参照相应的表，中国地方政府的一般债权风险权重应为50%，收入义务的债权风险权重应为100%。但是，如果公共部门实体所在国降低了其管辖范围内公共部门实体的债权风险权重，受美联储监管的商业银行也可以按照相同标准降低风险权重，但风险权重不得低于公共部门实体所在国的主权风险权重。根据美联储的规定，美国银行持有的中国主权债券的风险权重为20%，因此美国银行持有的中国地方政府债券的最低风险权重为20%。因此，即使中国监管机构允许地方政府债券的风险权重降至0%，美联储监管下的商业银行也无法降低中国地方政府债券的风险权重。因此，从资本节约的角度来看，降低地方债务的风险权重对美国银行没有激励作用。

注意:

[1]finance.ifeng/a/20180821/16461688_0.shtml

[2]巴塞尔协议iii不调整公共部门实体的信贷风险权重。

[3]OECD/trade/xcred/cre-CRC-current-English . pdf

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